publikációk a szerzőtől »

Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződésbe (a továbbiakban: Lisszaboni Szerződés) foglalt uniós reformok egy évvel ezelőtt (2009. december 1-jén) léptek hatályba. E változások egy évekig elhúzódó szervezeti és működési átalakítás kompromisszumos eredményeit tükrözték. A 2007-es lisszaboni végállomás az Európai Unió első tizenöt évét végigkísérő és ismétlődő szerződésmódosítások sorába illeszkedett, egy küzdelmes folyamat záróaktusát jelképezve. Az uniós tagállamok kormányainak egybehangzó véleménye szerint most már az EU nagyarányú és körülményes átszabására hosszú ideig nem lesz szükség.

A 2001-ben nagy reményekkel, alkotmányozási hevülettel és történelmi pátosszal útjára indított folyamat egyszer már látszólag elérte a nagy „finálét”, az Európai Közösségek megalapításának helyszínére visszatérve. A Rómában 2004 októberében aláírt Alkotmányszerződés kötelező tagállami szintű megerősítése azonban elbukott a két alapító országban (Franciaország és Hollandia) is kinyilvánított népakarat eredménye miatt. A 2005. májusi népszavazások megtörhették ugyan a szerződéses reformok politikai menetrendjét és lendületét, de az eltökélt európai politikai osztályt el nem téríthették az eredeti céltól.

A Lisszaboni Szerződés eleget tett az intézményi és működési rend hatékonyabbá, átláthatóbbá és demokratikusabbá tételét célul kitűző igényeknek. Jelenleg nyugvópontra jutatta ezeket, ugyanakkor nyitva hagyta a további változások lehetőségét. (Az uniós pénzügyi válságkezelő intézkedések kiszámítható rendjének rögzítése azonban máris szükségessé tenne egy szerződésmódosítást. A tagállamok vezetőinek reményei szerint azonban ez csupán egy kisebb „ambuláns”, „helyi érzéstelenítéssel” megoldható, vagyis népszavazások és bonyolult belső uniós egyeztetések nélkül levezényelhető kiigazítás lenne.) A bevezetett átalakítások és újítások kijelölték a jelenlegi uniós illetékesség határait és módozatait, a nemzetek feletti és a nemzeti hatáskörök közötti elhatárolás azonban képlékeny maradt.

Az első év után a bevezetett változások tényleges tartalmát a kibontakozó gyakorlat alakítja. A kiemelten fontos döntéshozatali és intézményi újítások, illetve átalakítások megvalósulásáról készített pillanatfelvétel alapján a következők állapíthatók meg.

Minősített többségi döntéshozatal

 A Lisszaboni Szerződés talán legfontosabb, mélyreható és hosszú távra is meghatározó változása az uniós döntések meghozatalában érvényesíthető „nemzeti vétók” lehetőségének szűkítése. Egyértelműen tovább bővült a „minősített többséggel”, vagyis teljes egyetértés nélkül elfogadható, de ennek ellenére természetesen mindenkire kötelező döntések köre. Csak ott és akkor lehet alapvető nemzeti érdekre hivatkozva megakadályozni a döntéshozatalt, ahol ezt az uniós szerződések rendelkezései kimondottan megengedik. A lisszaboni változtatásokban is kifejeződő és valamennyi tagállam által elfogadott önkorlátozás szervesen illeszkedik a minden korábbi szerződésmódosítás során egyre erősödő európai integrációs pálya nyomvonalába. Az Unió szerződéses reformját jóváhagyó tagállamok közötti politikai kompromisszum alapját jelentő értelmezés szerint az az egyre nagyobb, sokszínűbb és sokrétűbb integráció elkerülhetetlen következménye és egyben politikai ára is.

Az elfogadott kompromisszumnak megfelelően, 2014-ig hatályban marad a tagállamok között jelenleg is működő szavazati súlyelosztási rend, amely a kisebb tagállamok számára jelent egyértelműen kedvezőbb (aránytalanul magas) szavazatokat a nagyobb tagországokkal szemben. Az elkövetkező négy évben a tagállamok érdekvédelmi és a nem kívánt döntéshozatali végeredményeket elhárító koalícióképzési törekvéseit még a jelenlegi szavazatszámok határozzák meg. A késleltetetten hatályba lépő új döntéshozatali korszakban már a lakosság nagysága jelenti az egyes országok döntéshozatali „helyi értékének”, vagyis relatív befolyási súlya meghatározásának alapját.

A csak 2014 után alkalmazandó új szabályok elvei egy alapvetően sokkal arányosabb érdekképviseleti és demokratikusabb döntéshozatali rendszert tesznek lehetővé. A Lisszaboni Szerződésben bevezetett „kettős többség” elvét érvényesítő új rendszer egyszerre követeli meg a tagállamok többségének egyetértését, és azt is, hogy az országok számszerű többsége egyben az uniós népesség többségét is képviselje. Általa egyértelműbb a többségi érdekek megjelenítése, amelyet még tovább erősít és hitelesít az uniós népesség közvetlenül választott EU-szintű parlamenti képviselői többségének minden lényeges kérdésben szükséges egyetértése.

Az Európai Parlament

A többségi döntéshozatal térnyerésével folyamatosan együtt fejlődő jelenség az Európai Parlament (EP) intézményi jelentőségének növekedése. A lisszaboni új szereposztás szerint az EP az uniós döntéshozatali eljárások túlnyomó többségében kikerülhetetlen szereplővé vált. A szerződéses reform eredményeként a tagországok szavazópolgárainak képviselőiből álló intézmény a tagállamok kormányainak képviselőiből álló Európai Unió Tanácsával egyenrangú „társjogalkotóvá” emelkedett. Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak együtt kell döntenie (főszabályként), vagyis egyező álláspontra kell jutnia minden olyan kérdésben, ahol a szerződés nem engedi meg az EP kihagyását/az ettől való eltérést.

Az Európai Unió egészét – intézményeit és tagjait egyaránt – érintő kötelező nemzetközi egyezmények (kivéve a kül- és biztonságpolitika végrehajtásához kapcsolódókat) megkötésekor is kihagyhatatlan résztvevővé vált az EP, mivel megerősítésükhöz parlamenti jóváhagyás is szükséges. Az EP megnövekedett fontosságának tudatában kibővített uniós „alkotmányos” jogköreit igyekszik mind szélesebb körben és határozottabban gyakorolni. A világméretű pénzátutalásokat lebonyolító szolgáltatás elektronikus adatainak (SWIFT-rendszer) megosztására/átadására vonatkozó, az EU és az USA közötti egyezmény megújítását célzó és már kidolgozott megállapodás megerősítését az EP – frissen szerzett jogkörével élve – 2010 februárjában elutasította. E lépésével – véleményének figyelmen kívül hagyására adott válaszként – elérte a megállapodásnak a megfogalmazott EP-elvárásokkal és szempontokkal összhangban történő újratárgyalását.

Az EU külső képviselete és új diplomáciai eszköze

A Lisszaboni Szerződésben bevezetett egyik közismert és jelentősnek vélt intézményi újítást az uniós kül- és biztonságpolitika végrehajtását előkészítő, megjelenítő és szervezetileg is irányító főtisztviselő feladat- és jogkörének kibővítése jelentette. A már korábban is létező közös külpolitikai „főképviselő” kibővített szerepköre önmagában nem biztosít sem egységesebb, sem eredményesebb közös külpolitikai irányt az EU huszonhét tagállama számára. Az Európai Unió mint politikai és biztonsági kockázatközösség csak akkor tud egységes álláspontot elfogadni és – ideális esetben – következetesen végrehajtani, ha az adott kérdésről a résztvevő országoknak egyhangú véleményt sikerül kialakítaniuk. Csak ekkor tud a főképviselő bármit is képviselni, megvalósítani és levezényelni a közös külpolitikai eszközök alkalmazásával.

Ezek közé tartozik a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett, az uniós diplomácia rendszerét megerősíteni hivatott Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) is. Felállításának előkészítése a befejezéshez közeledik. (Ünnepélyes útjára bocsátására és impozáns brüsszeli központjának visszafogott hivatalos megnyitására december elején került sor). Az EU központi intézményeinek alkalmazottaiból (2/3) és a tagországok diplomatáiból (1/3) felduzzasztott népes és költséges hálózat hozzáadott értékét, illetve hasznosságát csak akkor lehet felmérni, ha sikerül a tagállamok közösségének egésze által meghatározott, közös külpolitikát eredményesebben megvalósítani, mint jelenleg, egy ilyen szolgálat nélkül. (Kétség nem férhet hozzá, hogy az EKSZ – mint a nemzetközi szervezetek bürokráciájának minden más eleme – kellő fantáziával fog rendelkezni ahhoz, hogy feladatokat és külpolitikát találjon ki akkor is, amikor a tagállamok nem tudnak egyhangú álláspontot kialakítani.)

A jelenlegi főképviselő – Baroness Catherine Margaret Ashton – megtestesíti az Európai Unión belüli politikai kompromisszumok természetét. Az EU döntéseinek jelentős részét a legnagyobb tagállamok elhatározásának megfelelően és/vagy a legkisebb közös többszörösre korlátozva hozzák meg. A közös külpolitika főképviselőjének kiválasztása egy olyan jellegtelen és tapasztalatlan szereplőre esett, akinek egyetlen előnye, hogy saját külpolitikai tudás és elképzelés nélkül legalább nem formálja saját képére a szerepéből következő feladatokat. Azok így később még továbbfejleszthetőek és alakíthatóak maradnak.

Az Európai Tanács elnöke

 A lisszaboni szervezeti újítások bevezették az Európai Tanács (EiT) – az uniós állam- és kormányfők legalább évente négyszeri csúcstalálkozója – elnökének (jelenleg Herman Van Rompuy) szerepét, aki az ülések előkészítését irányítja, a tanácskozásokat levezényli, valamint saját – pontosan meg nem határozott – hatáskörében az EU nemzetközi képviseletét is ellátja. Ezzel tovább bővült és bonyolódott az intézményi szereplők köre. Mivel a szerződési rendelkezések részletesen nem határozzák meg az elnök feladatait, azok végleges kirajzolódása csak a jelenleg is tartó fejlődési folyamat eredményeként várható. Ennek során az elnöknek egyszerre kell az Európai Bizottsággal és az Európai Unió Tanácsa soros elnökségét ellátó országgal is vetélkednie, együttműködnie és feladatmegosztást kialakítania. Az EiT elnökének színrelépésével az uniós csúcstalálkozók szervezése és napirendjének alakítása egyértelműen átkerült a tagállamoktól az új prezidenciális szereplőhöz, akinek jövőbeni formális és ceremoniális teendőin túlmenő, valódi tartalmi feladatai nagymértékben függenek a most megszilárduló gyakorlattól.

A Tanács elnökségi, illetve az Európai Tanács elnökének elkülönülő szerepéből adódó intézményi felelősségmegosztás megszilárduló gyakorlata közvetlenül érint minden országot, amelyik éppen az elnöki teendőket látja el az új, kétszintű uniós elnökségi rendszerben. Mivel az Európai Uniónak a lisszaboni reformját követő intézményi reformjának végrehajtása még a konszolidáció időszakában tart, az EiT elnöke és a Európai Bizottság közötti tartós és áttekinthető feladatmegosztás kontúrjai a kialakuló gyakorlat alapján szilárdulnak meg. Ennek részét képezi a stratégiai kérdések megtárgyalására és a stratégiai irányvonalak meghatározására hivatott energiaügyekkel foglalkozó Európai Tanács napirendjének előkészítése, ahol az EiT elnöke az elfogadásra alkalmas közös nevezőt megfogalmazó javaslatok kidolgozásában szükségszerűen a Bizottság szakértői hátterére támaszkodik.

A magyar kormány a jelenlegi elnökségi felkészülés során már jelezte és tudatosította, hogy konstruktívan kíván hozzájárulni a kikristályosodó intézményközi feladatmegosztás gyakorlatához, ezért tudomásul veszi a Tanács elnökségi, illetve az Európai Tanács elnökének elkülönülő szerepéből adódó intézményi felelősség megoszlását.

(Első közlés: Magyar Külügyi Intézet Gyorselemzések 2010/24)