(NUGENT, NEILL: European Union Enlargement)

publikációk a szerzőtől » publikációk a recenzenstől »

A könyv mottójául is szolgálhatnának a következő sorok: „a bővülés már egy ideje az Európai Unió életformája, hiszen próbálja kezelni a lehetőségeket és a kihívásokat, amelyek a 15-ről 25-re történő – s végső soron még ennél is több – tagállam létszámnövekedésével járnak. A bővítés, amely nyolc közép- és kelet-európai országot, valamint két kis mediterrán szigetet, Ciprust és Máltát hozta az EU-ba, jelentős és példátlan esemény volt”.

Ez a könyv 16 szerző írásait gyűjtötte egybe a 2004. évi bővítés kérdésével kapcsolatban, a fejezetek egy ötödét maga a szerkesztő, Neill Nugent a Manchesteri Metropolitan Egyetem politológia-professzora, Jean Monnet Professzor írta.

A könyv fejezeteinek tagolása nem történelmi időrend vagy országok szerint történt, hanem a különböző témaköröknek, vagyis kihívásoknak és a közösségi politikáknak megfelelően. A kötet egyedisége – a szerkesztő szerint – egyebek mellett abban áll, hogy míg más, az integrációról szóló könyvek elsősorban a csatlakozó országokra vonatkozó hatásokat elemzik, addig ez a könyv a bővülésnek az EU-ra ható következményeit is feltárja. Nugent részletesen kifejti azon meggyőződését, hogy a bővítések ügye továbbra is dominálni fog az EU-ban, és az EU-ról szóló tanácskozásokon még sok éven keresztül, még ez lesz az egyik fő téma, mégpedig legalább három okból kifolyólag. Először is rengeteg problémát okoz a 2004. évi bővülés a „beilleszkedések” terén. Másodsorban, még a 2004-es „Big Bang” és a 2007-es mini-bővítés után is a török csatlakozási kérelem számos, soha nem látott kihívást okozni, és sok évbe telik, mire megvalósul. Végül pedig, még mindig vannak további országok, amelyek szeretnének beállni a csatlakozók sorába, ide értve a délkelet-európai országokat, vagy azokat, amelyek később még megfontolhatják a csatlakozást, például Norvégia vagy Svájc.

A könyv visszatérően foglalkozik a központi kérdéssel, azaz milyen lehetőségekkel és kihívásokkal jár a 10+2-es EU-bővítés. Az újdonság a folyamat volumenében van – írja Nugent – , mely azzal indult, hogy tíz kelet-közép-európai ország benyújtotta csatlakozási kérelmét az EU-hoz az 1990-es évek közepén, majd velük tartott Ciprus és Málta, (valamint a kérelemmel már rendelkező Törökország). A tíz kelet-közép-európai ország alatt Bulgária, a Cseh Köztársaság, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Szlovákia, Szlovénia és Románia értendő. Emlékeztet rá, hogy 2002 decemberében az akkori EU-országok vezetői úgy határoztak, hogy Ciprus, Málta és a kelet-közép-európai országok – Bulgária és Románia kivételével – eleget tettek a csatlakozási feltételeknek, és 2004. május elsején csatlakozhatnak az EU-hoz.

Arra a kérdésre keresve a választ, vajon miért volt hajlandó az EU ilyen nagyméretű bővítésre a könyv szerint akadémiai körökben két teória létezik.  A racionálista elmélet szerint az EU-tizenötök  számításaikat két fő dologra alapozták: a biztonság kiterjesztésére és a gazdasági lehetőségekre. Az első inkább „puha biztonságon” nyugszik (ellentétben pl. a NATO „kemény” biztosítékaival), és a kontinens országait hozza egymáshoz közelebb egy stabilabb, biztonságos alapon. Gazdasági tekintetben a bővítés kétségtelenül a csatlakozó országoknak kedvez ugyan, de a régi tagállamoknak is jövedelmező. Nem is annyira a kereskedelmi liberalizációnak köszönhetően, hanem mindazon hatások révén, hogy a megnagyobbodott térségben, ahol hasonló makroökonómiai és pénzügyi politikát folytatnak, emelkedik az üzleti bizalom, és új befektetési lehetőségek adódnak a gyorsan fejlődő kelet-közép-európai térségében. Ezzel ellentétben a szociológiai, avagy konstruktivista magyarázat szerint a tagállamok hozzáállása a bővítéshez nem függhetett döntő mértékben az objektív nemzeti politikai és gazdasági szükségletektől. A konstruktivisták a nemzetközi interakciók alakításának hátterében szociális személyeket, normákat, értékeket látnak. A 2004-es csatlakozásokkal kapcsolatban Frank Schimmelfennig álláspontja szerint a csatlakozásra váró országok felmutatták demokratikus értékeiket, a jog hatalma iránti tiszteletüket, pluralista politikai és gazdasági rendszerüket, és liberális bel- és külpolitikájukat. Márpedig azon államok, melyek osztoznak és azonosultak egy nemzetközi közösség értékeivel, igyekeznek azon szervezetnek tagjai lenni, amely azt jelképezi. A nemzetközi szervezetek pedig cserében legitim tagországoknak tekintik mindazokat az államokat, amelyek elfogadják a közösség értékeit, normáit.

A bővítés kihívásait hat tág csoportba sorolja a könyv, részleteit pedig külön fejezetekben tárgyalja. Elsőként az (1) identitás-problémát említi. Kiterjedt vita folyik akadémiai körökben arról, hogy az EU kollektív identitáson alapul-e; valamint hogy milyen következményei vannak az identitás létezésének vagy hiányának az EU politikai rendszerének stabilitására és hatékonyságára.

A következő kihívás (2) az intézményekkel és a döntéshozatal folyamatával kapcsolatos problémakör. Elvileg az uniós intézményeknek és döntéshozatali folyamatoknak alkalmazkodniuk kell az új tagállamok befogadásához, olyan formában, amely nem lassítja le az integráció menetét. A 10+2-es bővítést megelőzően a csatlakozó tagállamok beilleszkedésének elősegítése a megfelelő számú szavazatok és képviselők allokációjával történt. A spanyol és portugál csatlakozások óta ismerték fel, hogy új tagállamok beemelése nehezíti a gyors és hatékony döntéshozatalt, hacsak a folyamatok nem áramvonalasítottak. Ez az észrevétel része azon felfogásnak, miszerint a szélesítés (widening) – az új államok befogadása – fenyegetheti a mélyítést (deepining), a további intézményi és politikai integrációt európai szinten. Ezt az ellentétpárt számos fejezet tárgyalja, például azzal kapcsolatban is, hogy az új tagállamok mit hoznak az EU-ba. Ám a könyv könnyedén feloldja a problémát, mondván, a 2004-es Big Bang sem fogja lelassítani az integráció ütemét, hiszen a korábbi bővítések sem tették. Nem akadályozták meg az EU-t sem a meglévő politikák fejlesztésében, sem az integráció újabb területekre történő kiterjesztésében.

A harmadik probléma (3) a belső dinamikával és egyensúllyal kapcsolatos az EU rendszerén belül. A csatlakozók nagy létszáma felvetette a kérdést, hogy az EU belső politikai egyensúlyát hogyan érinti a bővítés. Azaz, a tagállamok csoportosulásai nem tagolják-e jobban szét az EU-t? Egyesek ilyen veszélyt láttak gazdaságilag fejlett, jómódú országok, és a gazdaságilag fejletlen, szegény országok mentén; a régi és az új tagállamok között; az eurózónán belüliek és azon kívüliek mentén; a különböző politikákkal kapcsolatban a képesek/készek és a képtelenek/vonakodók között. A szerző arra a következtetésre jut, hogy ezeket a veszélyeket hiba lenne eltúlozni. Mindig voltak ellentétek a tagállamok között, ám az EU fejlődésének a dinamikáját éppen különböző álláspontok konstruktív ütközése, szövetségek, koalíciók rotációja adta.

Nem elhanyagolhatóak továbbá a (4) a gazdaság és az ezzel kapcsolatos politikákból adódó nehézségek. Annak ellenére, hogy a 10+2-es bővítés az EU lakosságát és területét is kb. egyharmadával megnöveli, az EU GDP-je mindössze 5%-kal nőtt.  2003-ban ennek a 12 államnak a GDP-je átlagosan 40%-a volt a 15 tagú EU-énak. A szerzők elismerik, hogy a kevésbé gazdag államok bevétele az EU-ba magával vonja természetesen azt a nyomást, hogy bőkezű újraelosztó politikára van szükség ezen államok megsegítéséhez. Másodsorban a CAP, a közös agrárpolitika, komoly problémát jelent, hiszen a kelet-közép-európai  országok nagy része hatalmas, ám nem igazán hatékony mezőgazdasággal rendelkezik. Harmadrészt pedig, néhány régi tagállam aggódott amiatt, hogy az új tagállamokban levő alacsony árak és bérek felboríthatják a piaci egyensúlyt, az olcsó export letörheti az árakat, a befektetők kedvezőbb lehetőségekre lelnek, mint az EU-tizenötöknél, az olcsó, jól képzett munkaerő tömegesen vándorol majd át Nyugat-Európába.

(5)Egyéb belső politikai gondokat is említ a kötet. Példaként csak néhány ezek közül: az energia, a fogyasztóvédelem, a kutatás, a tőke szabad áramlása, a határellenőrzések vagy a környezetvédelem. A szerzők úgy látják, hogy mivel a csatlakozó országok tagok akartak lenni a legjobb színben igyekeztek feltűnni, úgy, mint akik a lehető legtöbbet megtették, hogy megfeleljenek az acquis-nak. Mégis nyilvánvalóvá vált a csatlakozási tárgyalások alatt, hogy a céldátumig nem tudnak minden pontot teljesíteni. Ám az EU nem volt hajlandó annyi átmeneti rendelkezést biztosítani a 10+2 csatlakozóknak, mint hajdan a mediterrán jelentkezőknek biztosított. E szigor okait sajnos a kötet nem ismerteti részletesen.

Az EU rendkívül jelentős nemzetközi szereplő, ezért is fontosak a (6) külkapcsolatok és külpolitikák területét érintő problémák. A könyv külön fejezetekben elemzi az EU-t mint a nemzetközi gazdaság, illetve mint a nemzetközi politika szereplőjét. Elsőként a közös kereskedelmi politikát (Common Commercial Policy, CCP), az EU legátfogóbb és legjobban integrált külkapcsolati rendszerét említi. A bővítés – így a szerző – azt vonja maga után, hogy be kell kapcsolni az új tagállamok kereskedelmi érdekeit, és újra kell rendezni a prioritásokat. A csatlakozó országok kereskedelmi szokásait is érinti a belépés, hiszen „minden bővítés felér egy újabb európai vámunió létrehozásával”. A közös kereskedelmi politika várhatóan a jelenlegi formában működik tovább, mert – bár az új tagállamok kapcsolatrendszere gazdagíthatja azt –, mégsem valószínű, hogy olyan problémákat emelne uniós szintre, amelyek az eddigi működést nehezítenék, hiszen minőségi többségi szavazással még ezek a viták is rendezhetők.

A közös kül- és biztonságpolitikával (CFSP) ezzel szemben más a helyzet. A CFSP a 10+2-es forduló előtt kevésbé volt fejlett, mint a külgazdasági kapcsolatok. Voltak lényeges véleménykülönbségek arról, mely területekre terjedjen ki, hogyan kerüljön megszervezésre és végrehajtásra. A kül- és biztonságpolitika egyik legérdekesebb eleme mindig az EU és az Egyesült Államok közötti kapcsolatrendszer. A kötet szerint: „Annak ellenére, hogy a tizenötök hangsúlyozzák a transzatlanti kapcsolat jelentősségét, maguk is megosztottak azt illetően, hogyan képzelik el az EU Egyesült Államoktól való függetlenségét. Ez különösen az iraki háború kapcsán vált élessé.” A tízek körében ugyanakkor meghatározóbb és általánosabb, hogy az EU kül- és biztonságpolitikáját alapvetően a transzatlanti összefüggéseket figyelembe véve kívánják alakítani. Ez a szerző szerint további kiéleződő vitákhoz is vezethet.

Új és sajátos problémakör, hogy megváltoznak a nagy bővítési hullámmal az EU külső határai: keletebbre és délebbre kerültek. Sokszínűbbé válik az új szomszédoknak az EU-hoz való viszonya, vannak köztük olyanok, akik EU-tagok akarnak lenni (rövid vagy középtávon), de hosszabbá válik az EU-nak az Oroszországgal közös határa is. A szerző arra a következtetésre jut, hogy az EU saját érdekében kiegyensúlyozott és kölcsönösen előnyös kapcsolatokat kell, hogy ápoljon új szomszédjaival, megteremtve a csatlakozás lehetőségét is annak érdekében, hogy elősegítse ezen országok gazdasági fejlődését, belső demokratikus stabilitását és hogy megelőzhető legyen ezen országokból az illegális migráció ill. a kábítószer kereskedelem.

A könyv vázlatosan tárgyalja a 15 tagállam hozzáállását is a nagy csatlakozási hullámhoz. Bemutatja a 10+2-országra érvényes csatlakozási folyamat technikai forgatókönyvét, s részletesen, külön foglalkozik a 10+2-ország, illetve a korábban csatlakozott országcsoportok csatlakozási menetrendjének megkülönböztető és ismétlődő vonásaival. Magyarország csatlakozásáról szólva azt visszatérően, több fejezetben is az élbolyba tartozók között, elismerően szólva említi.

A könyv mellékletei között fellelhető a régi és az új tagállamok, valamint a tagjelölt országok főbb gazdasági adatait tartalmazó összehasonlító táblázat, illetve a csatlakozási tárgyalások tárgyalási fejezeteinek listája. Hasznos kiegészítő továbbá az EK/EU részletes bővítési és a csatlakozások ratifikációjának időbeli menetrendje. Az olvasó számára segítséget nyújt az eligazodásban a könyv végén található név- és tárgymutató, valamint a szerzők körültekintő munkáját tükrözi a 25 oldal terjedelmű bibliográfia.

A mű stílusa olvasmányos, szerkezete könnyen áttekinthető, annak ellenére, hogy az általa felvetett problémák közül néhány esetben nem kínál egyértelmű megoldást azok kezelésére. A szerzők mentségéül szolgálhat ugyanakkor, hogy számos kérdés az EU fórumain is nyitott kérdésnek számit.

Összességében a Nugent által szerkesztett könyv szemléletes elemzés arról, hogy az EU intézményeiben, illetve a 15 tagországban milyen érvek és érdekek álltak a csatlakozási folyamat mögött. A kötet ugyanakkor nem tér ki arra, milyen belső politikai viták, illetve társadalmi konfliktusok voltak az egyes csatlakozni kívánó országokban, melyek tárgya, témája éppen a csatlakozás várható következménye volt. A kötet nem történelmi mélységű elemző munka. A szerkesztő szemlélete és a terjedelem korlátai egyaránt gátat szabtak annak, hogy a kötet feltárja az új tagországok társadalmi szétziláltságának, gazdasági elmaradottságának történelmi okait, így azt sem mérlegeli, elegendő lehet-e a mediterrán országokénál szűkmarkúbb támogatás az új nemzetgazdaságok talpra állításához, a maastrichti szigorú kritériumok eléréséhez telesítéséhez. A kötet első sorban azoknak szól, akik arra kíváncsiak, hogyan látták Nyugaton a 10+2 ország csatlakozását megelőző pillanatokat.

Nugent, Neill (szerk.): European Union Enlargement. Palgrave Macmillan, Great Britain, 2004. 312 o.

A kötet szerzői: Gerhard Michael Ambrosi, Clive Archer, Nickos Baltas, Michael Baun, Laurie Buonanno, Maurizio Carbone, Michele Chang, Ann Deakin, Heather Grabbe, Adrian van den Hoven, Janet Mather, Lee Miles, Neill Nugent, John D. Occhipinti, David Phinnemore, Eleanor E. Zeffe.