GROTIUS - Tudományos folyóirat

GÁLIK ZOLTÁN

Jogállamiság és uniós költségvetés: a C-225/24. sz. Parlament kontra Bizottság ügy főtanácsnoki indítvány jelentősége az EU jogállamisági keretrendszerében

Az Európai Unió Bíróságának C-225/24. sz. ügyében – amelyben az Európai Parlament indított keresetet az Európai Bizottság ellen – született főtanácsnoki indítvány mérföldkőnek tekinthető az Unió jogállamisági keretrendszerének fejlődésében. Tamara Ćapeta főtanácsnok 2026. február 12-én közzétett indítványában (Ćapeta, 2026) javasolta a Bíróságnak, hogy semmisítse meg a Bizottság 2023 decemberében hozott határozatát, amely feloldotta a Magyarországnak szánt uniós források kifizetésének korábbi felfüggesztését. A főtanácsnoki álláspont lényege, hogy a Bizottság nem engedélyezheti az Unió költségvetéséből származó források folyósítását egy tagállamnak, amíg az előzetesen meghatározott jogállamisági feltételek nem teljesülnek maradéktalanul, nem lépnek hatályba és ténylegesen nem érvényesülnek. Továbbá a Bizottságnak a döntését részletesen meg kell indokolnia nem csupán a címzett tagállam, hanem az összes uniós polgár felé is. Az indítvány tágabb jelentősége abban áll, hogy egyszerre erősíti meg a jogállamiság uniós kikényszeríthetőségét, és ráirányítja a figyelmet az uniós intézmények – különösen a Bizottság és a Parlament – közötti felelősségi viszonyokra a jogállamiság védelmében.

A főtanácsnoki indítvány – az EUMSZ 252. cikke alapján – nem köti a Bíróságot, ugyanakkor az esetek többségében az ítélet érdemi érvelése részben vagy egészben követi a főtanácsnok jogi elemzését, illetve abból meghatározó érveket emel át. Ebben az ügyben olyan dogmatikai kérdések kerültek előtérbe – különösen a mérlegelési jogkör korlátai és az indokolási kötelezettség standardja –, amelyek a Bíróság ítéletének irányát érdemben befolyásolhatják. Az ítélet általában az indítvány közzétételét követő hónapokban születik meg.

A tanulmány átfogó elemzést nyújt a főtanácsnoki indítvány jelentőségéről az EU jogállamisági keretrendszerének összefüggésében. Elsőként feltárjuk az indítvány rendszerszintű hatásait, majd bemutatjuk, miként vált a jogállamiság az Unió de facto alkotmányos normájává az elmúlt években. Ezt követően elemezzük a Bizottság mérlegelési jogkörének határait és a bírósági kontroll szerepét, különös tekintettel arra, hogy a jelen ügyben a Bíróság meddig terjedhet a Bizottság értékelésének felülvizsgálatában. Foglalkozunk az indokolási kötelezettség demokratikus dimenziójával, ahogyan azt a főtanácsnoki indítvány hangsúlyozza, továbbá vizsgáljuk az intézményi egyensúly és a megbízó–megbízott viszony logikájának megjelenését az ügyben, vagyis a Parlament és a Bizottság közötti viszonyt a jogállamisági mechanizmusok alkalmazásában. Külön részt szentelünk annak, hogy a támadott bizottsági döntés esetleges megsemmisítése milyen joghatásokkal járhat az uniós költségvetés végrehajtására és a jogbiztonságra nézve. Végül záró elemzés keretében értékeljük, hogy a jogállamiság védelmére szolgáló eszközök mennyiben tekinthetők jogi vagy politikai természetűnek, illetve hogyan feszül egymásnak az EU normatív értékközpontú építése és a geopolitikai realitások.

Tamara Ćapeta főtanácsnok indítványa különösen élesen mutat rá az Európai Unió jogállamisági mechanizmusainak intézményi működésére. Tágabb értelemben az indítvány abba az ítélkezési és doktrinális irányba illeszkedik, amely szerint az uniós értékek – így különösen a jogállamiság – védelme nem pusztán politikai deklaráció, hanem konkrét jogi kötelezettség, amelynek kikényszerítése az uniós intézmények közös felelőssége (Lenaerts, 2020). Az ügyben az Európai Parlament szokatlan lépésre szánta el magát: keresetet indított a „szerződések őreként” számon tartott Bizottság ellen arra hivatkozva, hogy az nem tartotta be a saját maga által előírt jogállamisági feltételeket. A kezdeményezés rámutat az eset rendszerszintű fontosságára, hiszen példátlan, hogy a Parlament – az uniós polgárok közvetlen képviselője – bírósági úton kényszerítse ki a jogállamisági követelmények érvényesítését a végrehajtó hatalommal szemben (Pech és Platon, 2018). A főtanácsnoki indítvány azt erősíti meg, hogy a Bizottság sem kerülheti meg a jogállamisági normák alkalmazását politikai vagy pragmatikus megfontolásokból, mert döntései bírói felügyelet alatt állnak és jogsértés esetén megsemmisíthetők.

A főtanácsnok álláspontja értelmében a Bizottság nem engedheti meg magának, hogy a feltételek tényleges teljesülése nélkül oldja fel a pénzügyi intézkedéseket, mert ezzel sérül az Unió pénzügyi érdekeinek védelme és a jogállamisági mechanizmus hitelessége. A jogállamisági feltételrendszer nem válhat puszta formalitássá vagy politikai alkufolyamat eszközévé, hanem objektív jogi mércék szerint kell azt alkalmazni. Az indítvány kimondatlanul is kritikát fogalmaz meg azzal szemben, ahogyan a Bizottság korábban a jogállamisági feltételeket kezelte. Korábban már előfordult, hogy az EU intézményei – beleértve a Bizottságot – időnként halogató vagy következetlen magatartást tanúsítottak a jogállamisági elvek kikényszerítése terén (Pech és Platon, 2018; Kelemen és Pavone, 2023). Ćapeta indítványa ebben a kontextusban fordulópontot jelenthet: amennyiben a Bíróság követi a főtanácsnok érvelését, az megerősíti, hogy az uniós pénzügyi eszközök feltételekhez kötése valós jogi korlátokat teremt, amelyeket nem lehet politikai megfontolások mentén rugalmasan kezelni.

Rendszerszinten az indítvány további jelentősége, hogy ráerősít a tagállamok feletti uniós alkotmányos felügyelet eszköztárára. Kijelöli azt a határvonalat, ahol az uniós értékek védelme érdekében a bírói fórum beavatkozhat a Bizottság mérlegelési tevékenységébe. Ez illeszkedik abba a tágabb trendbe, melynek során a Bíróság – az elmúlt évek magyar és lengyel jogállamisági válságai nyomán – egyre határozottabban lép fel az alapvető uniós értékek védelmében (Lenaerts, 2020; Pech és Platon, 2018). A jelen ügy tehát nem elszigetelt jelenség, hanem a jogállamiság uniós érvényesítésének kiteljesedéséhez tartozó folyamat része. Azáltal, hogy a Parlament kezdeményezése nyomán az uniós bíróság vizsgálja felül a Bizottság értékelését, új fejezet nyílhat a jogállamisági mechanizmusok intézményi működésében. Ez a dinamikus fejlődés pedig azt tükrözi, hogy az EU jogrendszere intézményileg képes saját értékeinek belső érvényesítésére, szükség esetén az intézmények egymás közötti feszültségvállalása árán is (Craig és de Búrca, 2020).

Az Európai Unió alapszerződéseiben rögzített értékek között kezdettől fogva szerepel a jogállamiság (EUSZ 2. cikk), ám hosszú ideig ez inkább politikai iránymutatásnak és a csatlakozási feltételek részének tűnt, semmint közvetlenül kikényszeríthető jogi normának. Az elmúlt évtized fejleményei azonban gyökeresen átalakították a helyzetet: a jogállamiság mára de facto uniós alkotmányos normává vált, amelynek megsértését az uniós intézmények – különösen az Európai Bíróság – érdemben szankcionálhatják (Lenaerts, 2020). E folyamat mérföldköve volt a Bíróság ítélkezési gyakorlatának fejlődése, mindenekelőtt a portugál bírák ügyeként emlegetett döntés (C-64/16, ASJP ügy). Ebben az ügyben a Bíróság kimondta, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése kötelező erővel írja elő a tagállamok számára a hatékony bírói jogvédelem biztosítását, ami magában foglalja a bíróságok függetlenségét is – vagyis közvetlen kapcsolatot teremtett a tagállami igazságszolgáltatás minősége és az uniós jogrend között (Pech és Platon, 2018). A precedens nyomán a Bíróság több későbbi ítéletében megerősítette, hogy a tagállami bíróságok függetlensége és a tisztességes eljárás követelménye az uniós jog által védett alapelv, amelynek megsértése uniós jogi kérdés (Lenaerts, 2020).

A Bíróság jogállamisággal kapcsolatos tevékenysége párhuzamosan zajlott az uniós politikai intézmények – a Bizottság és a Tanács – küzdelmeivel a „renitens” tagállamokkal, mindenekelőtt Magyarországgal és Lengyelországgal szemben. Bár az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás lehetőséget ad a súlyos jogállamisági problémák politikai szankcionálására, ennek alkalmazása egyhangúságot igényel, és az egyhangúság megvalósítása a gyakorlatban nehézkesnek bizonyult (Craig és de Búrca, 2020). A 2010-es évek második felében ezért az Unió új utakat keresett a jogállamiság védelmére: 2014-ben a Bizottság jogállamisági keretrendszert vezetett be („előzetes párbeszédfolyamat”), majd 2020-ban – részben a pénzügyi nyomásgyakorlás eszközeként – megszületett a feltételességi rendelet (2020/2092/EU), amely lehetővé teszi az uniós források felfüggesztését a jogállamiság általános hiányosságai esetén. E ponton érdemes világosan elválasztani két, egymástól dogmatikailag és eljárásjogilag is különböző rezsimet: a 2020/2092/EU rendelet szerinti, a költségvetés védelmét szolgáló jogállamisági feltételességi mechanizmust, valamint a 2021/1060/EU (CPR) keretében megjelenő, horizontális feljogosító feltételként működő Charta-megfelelési (alapjogi) követelményt, amely a kohéziós kifizetésekhez való hozzáférés előfeltétele.

A 2020/2092/EU rendeleten alapuló feltételességi mechanizmust a Bíróság 2022-ben kifejezetten összeegyeztethetőnek nyilvánította az uniós szerződésekkel, amikor elutasította Magyarország és Lengyelország kereseteit a rendelet megsemmisítésére. Az ún. költségvetési jogállamisági feltételességi ügyben hozott ítéletek egyértelművé tették, hogy az Unió felléphet a saját pénzügyi érdekei védelmében, ha egy tagállamban rendszerszintű jogállamisági hiányosságok vannak. Mindezen fejlemények azt jelzik, hogy a jogállamiság már nem csupán deklaratív érték, hanem olyan normatív követelmény, amelyet az EU intézményei – szükség esetén a tagállami szuverenitás bizonyos korlátozásával – kikényszerítenek (Scheppele és Morijn, 2024).

A jogállamiság alkotmányos normává válásában kulcsszerepe volt annak az elvnek, hogy az uniós jog egysége és elsőbbsége megköveteli: a tagállamok biztosítsák a független és pártatlan igazságszolgáltatást, mert csak így garantálható az uniós jog hatékony érvényesülése minden tagállamban (Pech és Platon, 2018). Ez az elv mára az Unió alkotmányos identitásának strukturális részévé vált. Ahogy Koen Lenaerts, a Bíróság elnöke fogalmazott, az EU jövőbeli integrációja „bizonytalan alapok helyett szilárd értékekre, különösen a jogállamiság tiszteletére kell épüljön”, mert a jogállamiság biztosítja, hogy „senki nem áll a törvények felett” az Unióban (Lenaerts, 2020). Ez a szemlélet tükröződik abban, hogy a Bíróság például a lengyel igazságszolgáltatási reformok ügyében – több ítéletben is (C-619/18 Bizottság vs Lengyelország, C-791/19 Bizottság vs Lengyelország) – konkrét kötelezéseket írt elő a tagállam számára bírságok kilátásba helyezésével, ami korábban elképzelhetetlen lett volna. Az Európai Parlament és a Bizottság is hivatkozhat erre az új bírói gyakorlatra, amikor a tagállamokat a közös értékek betartására kívánják szorítani.

Mindezek fényében Ćapeta főtanácsnok indítványa a jogállamiság uniós alkotmányos jelentőségének újabb megerősítése. Azáltal, hogy egy konkrét költségvetési döntés kapcsán követeli meg a jogállamisági kritériumok maradéktalan teljesítését és az alapos indokolást, a főtanácsnoki indítvány a jogállamiságot az uniós pénzügyi jogrend integráns részévé teszi. Az üzenet világos: a jogállamiság nem csupán politikai deklaráció vagy csatlakozási követelmény, hanem az uniós jogrend olyan alapja, amely a mindennapi uniós működésben – például a kohéziós és fejlesztési források elosztásánál – is érvényesül (Craig és de Búrca, 2020). Ezzel a jogállamiság véglegesen beépült az EU normatív struktúrájába: az Unió önazonosságának részévé vált, hogy az alapvető értékek megsértését sem pénzügyi téren, sem az igazságszolgáltatás terén nem tűri el. Ez a fejlődés teremti meg annak dogmatikai alapját is, hogy a Bíróság elé kerülhetett egy olyan ügy, amelyben a Parlament a Bizottságot vonja felelősségre a jogállamiság érvényesítésének elmulasztása miatt – ami azt mutatja, hogy a jogállamiság védelme az Unióban immár intézményeken átívelő alkotmányos kötelesség (Scheppele és Morijn, 2024; Kelemen és Pavone, 2023).

Az Európai Bizottság az uniós jog végrehajtójaként jelentős mérlegelési jogkörrel bír a különböző szakpolitikák – így például az uniós források kezelésének – terén. Hagyományosan a Bíróság tiszteletben tartja a Bizottság szakmai értékeléseit olyan összetett területeken, mint a versenyjog, a költségvetés végrehajtása vagy a strukturális alapok felhasználása, és csak akkor avatkozik közbe, ha a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hibát követ el, vagy hatáskörét nyilvánvalóan túllépi (Craig és de Búrca, 2020). A jelen ügy éppen arról szól, hogy hol húzódik e mérlegelési szabadság határa, ha a jogállamiság követelményeiről van szó. A Parlament keresete lényegében azt állítja, hogy a Bizottság olyan mértékben tért el a saját maga által előírt feltételektől, ami már jogilag felróható hiba, sőt a hatáskörrel való visszaélés gyanúját is felveti. Ćapeta főtanácsnok megerősítette, hogy a Bizottság nem élvez korlátlan szabadságot: ha a feltételek teljesülése nélkül engedélyezi a kifizetést, az jogsértésnek minősül, mivel ellentmond a vonatkozó uniós szabályoknak és céloknak (Scheppele és Morijn, 2024).

A főtanácsnoki indítvány részletesen rámutat a Bizottság értékelésének hiányosságaira. Kifogásolja, hogy a Bizottság érdemi indoklás nélkül tekintette teljesítettnek a bírói függetlenséggel kapcsolatos reformokat, holott azok még nem léptek hatályba vagy nem bizonyították gyakorlati működésüket. Továbbá a Bizottság nem vette kellőképpen figyelembe azokat az új magyar jogszabályokat, amelyek a reformok célját esetleg kiüresíthetik. Ezek a mulasztások a főtanácsnok szerint túlmennek a megengedhető mérlegelési hibán: a Bizottság figyelmen kívül hagyta saját korábbi döntéseiben lefektetett feltételeket, ami a Bíróság kontrollját indokolttá teszi (Craig és de Búrca, 2020; Kelemen és Pavone, 2023). Másképpen fogalmazva, a Bizottság nem gyakorolhatja úgy a mérlegelését, hogy közben éppen azt a célt veszélyeztesse, amelynek védelmére a mérlegelési jogkört kapta – jelen esetben az uniós költségvetés és a jogállamisági elvek védelmét (Craig és de Búrca, 2020). Ha ezt teszi, akkor a bírósági felülvizsgálat szükségszerű: a Bíróság feladata biztosítani, hogy a Bizottság ne térhessen el az uniós jog által megszabott keretektől.

Felmerült a keresetben a hatáskörrel való visszaélés kérdése is, amit a Parlament arra alapozott, hogy a Bizottság politikai okokból – nem pedig objektív jogi kritériumok alapján – oldotta fel a források zárolását. A főtanácsnok e tekintetben úgy találta, hogy a visszaélés bizonyítása nem kellően alátámasztott, de maga a vád rávilágít egy fontos dilemmára: mennyiben hagyhatja a Bizottság döntéseit politikai megfontolások vezérelni ott, ahol az uniós jog világos feltételeket állapít meg? Egyes szerzők szerint a Bizottság az utóbbi években hajlamos volt az ún. „szándékos elnézés” gyakorlatára, amikor bizonyos tagállamok jogsértéseit nem szankcionálta azonnal, hanem halogatta az intézkedést politikai megfontolásokból (Kelemen és Pavone, 2023). Az ilyen magatartás azonban összeegyeztethetetlen az uniós jog előírásaival, hiszen az uniós intézmények kötelesek a szerződésekben foglalt kötelezettségeket – köztük a jogállamisági normákat – végrehajtani és betartatni (Pech és Platon, 2018). A főtanácsnoki indítvány világossá teszi, hogy a Bizottság mérlegelési jogköre nem szolgálhat a jogállamisági kritériumok felpuhítására: ha a Bizottság nem tartja magát a saját maga által megállapított feltételekhez, az a bírósági kontroll keretében orvosolandó.

A Parlament érvelését erősítette az a körülmény is, hogy a vitatott határozat elfogadásának napján a Bizottság a Helyreállítási és Ellenállóképességi Eszköz (RRF) keretében továbbra sem látta maradéktalanul teljesítettnek a jogállamisági mérföldköveket, és ennek megfelelően fenntartotta a kifizetések visszatartását. A két, azonos időpontban meghozott döntés közötti eltérés a koherencia kérdését vetette fel: miként lehetséges, hogy a bírói függetlenséggel kapcsolatos reformokat az egyik pénzügyi rezsim alatt elegendőnek, a másik alatt pedig elégtelennek minősítette a Bizottság? Ez az ellentmondás a Parlament szerint nem pusztán szakpolitikai mérlegelési különbség, hanem a döntéshozatal következetlenségére utalhat, amely megerősíti a politikai motiváció gyanúját.

Az uniós intézmények hierarchiájában e logika alapján a jog uralma érvényesül: a Bizottság végrehajtói diszkréciója nem mentheti fel őt az alól, hogy döntéseit az uniós jogi keretek között hozza meg. A Bíróság – miként azt a jelen ügy mutatja – kész felülvizsgálni és megsemmisíteni a Bizottság aktusait, amennyiben azok a mérlegelési jogkör túllépésének minősülnek (Craig és de Búrca, 2020). Ez a fékek és egyensúlyok uniós rendszerének fontos eleme: a jogállamiság garanciája, hogy még a legmagasabb uniós szinten is van kontroll a szakpolitikai döntések felett, ha azok veszélyeztetik a közös értékeket vagy sértik a jogszerűséget.

A főtanácsnoki indítvány egyik központi eleme az Európai Bizottság indokolási kötelezettségének hangsúlyozása. Az EUMSZ 296. cikke értelmében az uniós intézmények jogi aktusainak világos és egyértelmű indokolást kell tartalmazniuk, amelyből kitűnnek a döntés alapjául szolgáló főbb megfontolások. Ez nem pusztán formális követelmény, hanem a döntéshozatal ellenőrizhetőségének és az érintettek jogorvoslati jogának garanciája (Craig és de Búrca, 2020). Ha egy intézmény – jelen esetben a Bizottság – nem indokolja meg kellő részletességgel a döntését, az sérti a címzettek (itt a tagállam és közvetve az uniós polgárok) jogait és általánosságban a jogállamiság elvét, amely megköveteli a hatalom gyakorlóinak elszámoltathatóságát.

Tamara Ćapeta főtanácsnok a jelentésben kiemelte, hogy a Bizottság elmulasztotta megmagyarázni, miért tért el a 2022-ben maga által meghatározott feltételektől, amikor 2023 végén engedélyezte a kifizetéseket Magyarországnak. Ez a mulasztás nem csupán jogtechnikai hiba, hanem az uniós végrehajtó hatalom demokratikus elszámoltathatóságának kérdését veti fel (Craig és de Búrca, 2020; Lenaerts, 2020). Indokolás hiányában a döntés azt a benyomást kelti, hogy a Bizottság önkényesen vagy rejtett indokok alapján járt el – ezt pedig az Európai Parlament és a nyilvánosság joggal kifogásolhatja. A demokratikus legitimáció szempontjából alapvető, hogy az uniós polgárok – akiket a Parlament képvisel – megértsék, miért kap egy tagállam uniós forrásokat, ha korábban ugyanezen forrásokat épp a jogállamisági hiányosságok miatt tartották vissza. Az indokolási kötelezettség betartása teremti meg a transzparenciát és a bizalmat: ha a Bizottság lépései nyomon követhetők és logikailag alátámasztottak, akkor a demokratikus ellenőrzés (például az Európai Parlament részéről) hatékonyan érvényesülhet (Scheppele és Morijn, 2024).

Az értékelésben a főtanácsnok fontosnak megállapította, hogy az indokolás hiánya nem pusztán eljárási szabálytalanság, hanem a demokratikus elszámoltathatóság sérelme is. A Bizottság határozata közpénzek elköltéséről szólt, ami „szélesebb közérdeket érint” – amint arra a főtanácsnok is felhívta a figyelmet. Ez azt jelenti, hogy a döntés indokainak hiánya a Bizottság és a magyar kormány közötti átláthatatlan intézményközi alku látszatát keltheti, ami gyengíti az uniós döntéshozatal legitimációját (Craig és de Búrca, 2020). Az indokolás hiánya az intézményi döntéshozatal átláthatóságával kapcsolatos aggályokat vet fel (Kelemen és Pavone, 2023). Ebben az értelemben az indokolási kötelezettség demokratikus dimenziója abban áll, hogy biztosítja: az uniós döntéshozatal a polgárok felé is nyitott és érthető legyen. Ha a Bizottság a jövőben nem fogalmaz meg világos indokokat az ilyen kényes döntéseknél, az a tagállamokkal szembeni bizalom eróziójához és az uniós intézmények hitelességének gyengüléséhez vezethet.

Ezzel szemben, ha a Bíróság a főtanácsnoki indítványnak megfelelően megköveteli a szigorú indokolást, az erősíteni fogja a demokratikus kontrollt az EU-ban. A Parlament gyakorlatilag azt kérte számon a Bizottságon, hogy utólag magyarázza el a döntését – most pedig a jogi fórum kényszerítheti ki ugyanezt. Ez precedenst teremthet arra, hogy a Bizottság a jövőben hasonló ügyekben alaposabb indokolást adjon, tartva a bírósági felülvizsgálat lehetőségétől. Az indokolási kötelezettség betartatása a jogállamiság és a demokrácia metszéspontján áll: biztosítja, hogy a jogi normák érvényesülését ne homályosítsák el politikai alkuk vagy átláthatatlan bürokratikus döntések (Craig és de Búrca, 2020). A főtanácsnoki indítvány ezzel a követelménnyel a Bizottságot is emlékezteti arra, hogy az EU-ban a hatalom nem öncélú, hanem a polgárok bizalmából fakadó megbízatás, amelyről számot kell adni.

A C-225/24. sz. ügyben testet öltő konfliktus az uniós intézményi egyensúly egy sajátos megnyilvánulása. Az Európai Unió működését az intézmények közötti hatalommegosztás és együttműködés jellemzi: a Bizottság a szerződések őre és a végrehajtó hatalom fő letéteményese, míg a Parlament a demokratikus ellenőrzés és legitimáció kulcsszereplője (Craig és de Búrca, 2020). Normál esetben a Bizottság és a Parlament partneri viszonyban működik – a Parlament jogalkotóként és költségvetési hatóságként kereteket szab, a Bizottság pedig végrehajtja a közös döntéseket. Jelen esetben azonban a Parlament úgy ítélte meg, hogy a Bizottság eltért a közösen kijelölt értékektől, és emiatt az intézményi egyensúly belső korrekciós mechanizmusai léptek életbe. A Parlament bírósági úton érvényesítette ellenőrző szerepét, ami jól példázza, hogy az uniós intézmények között is érvényesül a fékek és egyensúlyok elve (Scheppele és Morijn, 2024). Az, hogy a Parlament – bár nem részese a vitatott Bizottsági határozatnak – jogot kapott a keresetindításra, azt jelenti, hogy az uniós jog tudatosan biztosít fórumot az intézmények közötti nézeteltérések alkotmányos rendezésére a Bíróság előtt.

Az ügy rávilágít arra, hogy az uniós kormányzásban a hatáskör-átruházás magával hozza az ellenőrzés és az elszámoltathatóság igényét. Ebben a viszonyrendszerben a tagállamok, illetve az uniós polgárok közössége tekinthetők a hatáskör-átruházás forrásának és a felhatalmazás eredeti birtokosának, akik a szerződések és az uniós jog révén megbízzák a Bizottságot (mint „ügynököt”) bizonyos feladatok ellátásával – például az uniós költségvetés védelmével és a közös értékek betartatásával (Kelemen és Pavone, 2023). Amikor az ügynök (a Bizottság) nem teljesíti maradéktalanul a megbízás feltételeit vagy esetleg saját belátása szerint eltér attól, a megbízó igyekszik korrigálni a helyzetet. Jelen esetben a Parlament lépett fel a megbízó nevében, azt állítva, hogy a Bizottság nem a rá ruházott mandátumnak megfelelően járt el. Ez egyben azt is mutatja, hogy az EU-ban az intézményi egyensúly nem statikus, hanem a szereplők közötti folyamatos alkufolyamat és kontroll eredménye (Craig és de Búrca, 2020). A Parlament – mint az uniós polgárok képviselője – kvázi megbízó szerepben lépett fel, számon kérve az ügynököt a szerződéses kötelezettségek (jelen esetben a jogállamisági feltételrendszer betartása) elmulasztása miatt.

Érdemes megjegyezni, hogy a „megbízó-ügynök feszültség” a jogállamisági kérdések terén már korábban is felszínre került, igaz, akkor kevésbé direkt módon. Például amikor a Bizottság éveken át nem élt a jogállamisági mechanizmusokkal Magyarországgal vagy Lengyelországgal szemben, az Európai Parlament több határozatban is sürgette a fellépést, sőt rendkívüli eszközként 2021-ben maga is pert helyezett kilátásba a Bizottság ellen a tétlenség miatt (Pech és Platon, 2018; Scheppele és Morijn, 2024). Még ebben az évben keresetet indított a Bizottság ellen a C-657/21. számú ügyben amiatt, hogy az nem alkalmazta a 2020/2092/EU rendelet szerinti feltételességi mechanizmust (C-657/21, Parliament v Commission). Ezek a példák azt mutatják, hogy a Parlament egyre inkább a közös értékek őreként tekint magára, és kész élni intézményközi jogosítványaival az „ügynök” felelősségre vonása érdekében. Az intézményi egyensúly tehát nem sérül attól, hogy a Parlament és a Bizottság konfliktusba kerül. Épp ellenkezőleg, az ilyen kontrollmechanizmusok biztosítják, hogy egyik intézmény se vonhassa ki magát az uniós jog szabta kötöttségek alól. A főtanácsnoki indítvány – és ha abból ítélet lesz, maga a Bíróság is – végső soron az uniós alkotmányos struktúra egészséges működését szolgálja azzal, hogy megerősíti: a Bizottság felett is van alkotmányos kontroll, és a Parlamentnek van jogosultsága az uniós értékek védelmében fellépni, még ha ez szembenállást is jelent a végrehajtó hatalommal (Kelemen és Pavone, 2023).

Ez a logika azonban nem értelmezhető pusztán intézményi harcként. Inkább arról van szó, hogy az EU normatív rendjében a legitimáció forrása végső soron a polgárok közössége, amelynek érdekeit a Parlament közvetíti. Amikor a Parlament perre viszi a Bizottságot, azt a – demokratikus – meggyőződést képviseli, hogy az Unió értékeit nem lehet bürokratikus alku tárgyává tenni. A Bíróság eljárása pedig biztosítja, hogy e vitát a jog keretei között döntsék el. Így az ügy tanulsága az, hogy az uniós intézményi egyensúly dinamikus: a közös értékek (jogállamiság) védelme érdekében az intézmények akár jogi úton is „egyenesbe tehetik” egymást, ami hosszú távon az EU alkotmányos integritását erősíti (Craig és de Búrca, 2020).

6. A döntés megsemmisítésének joghatásai és a költségvetési jogbiztonság

Amennyiben az Európai Bíróság a főtanácsnoki indítványnak megfelelően megsemmisíti a Bizottság 2023. decemberi határozatát, az példátlan helyzetet teremtene az uniós költségvetés végrehajtásában. A megsemmisítés elsődleges jogkövetkezménye az lenne, hogy a szóban forgó operatív programok kifizetéseit újfent fel kell függeszteni mindaddig, amíg a jogállamisági feltételek teljesülését a Bizottság – immár a bírósági ítélet iránymutatásait figyelembe véve – megfelelően meg nem állapítja. Gyakorlatilag Magyarország elveszítené a hozzáférését ahhoz a mintegy 10,2 milliárd euróhoz, amelynek lehívására a vitatott döntés nyomán jogosultságot szerzett. Felmerül az is, hogy mi történik az esetleg már lehívott és kifizetett összegekkel: elviekben a jogalap utólag megszűnik, ami lehetővé teheti pénzügyi korrekció alkalmazását az uniós költségvetés javára az EUMSZ 325. cikkben rögzített pénzügyi érdekek védelmére vonatkozó kötelezettség, valamint a 2018/1046/EU pénzügyi rendelet rendelkezései alapján. Ez azonban rendkívüli és gyakorlatilag nehezen végrehajtható lépés lenne, amely politikailag is komoly feszültségeket okozna.

Az uniós jog ismeri azt az elvet, hogy egy megsemmisített jogi aktus bizonyos hatásait a Bíróság – a jogbiztonság érdekében – fenntarthatja (EUMSZ 264. cikk (2) bekezdés). Várható, hogy ha a Bíróság az annulálás mellett dönt, mérlegelni fogja a költségvetési és gazdasági következményeket. A költségvetési jogbiztonság megköveteli, hogy az uniós források felhasználása kiszámítható és tervezhető legyen mind a tagállamok, mind a kedvezményezettek számára (Craig és de Búrca, 2020). Ezért könnyen elképzelhető, hogy a Bíróság – noha kimondja a Bizottság döntésének jogsértő jellegét – úgy határozhat: a határozat megsemmisítése nem érinti a már teljesített kifizetéseket vagy a megkezdett projekteket. Ily módon elkerülhető, hogy az uniós támogatások végső kedvezményezettjeit (például önkormányzatokat, civil szervezeteket) aránytalan kár érje amiatt, hogy az államuk kormánya nem tartotta be a jogállamisági feltételeket. Hasonló logika vezérelte a kondicionalitási mechanizmusról szóló rendelet megalkotását is, amely kifejezetten rendelkezik arról, hogy a forrásmegvonás lehetőség szerint ne sújtsa az átlagpolgárokat (Scheppele és Morijn, 2024).

Másfelől a jogállamiság és a költségvetési fegyelem közötti egyensúly megteremtése érzékeny feladat. Ha ugyanis a Bíróság túlzottan figyelembe venné a pénzügyi realitásokat, és – úgymond – „büntetlenül” hagyná a szabálytalan kifizetéseket, azzal épp a jogállamisági feltételrendszer hitelét áshatná alá. Hiszen a feltételességi mechanizmus normatív ereje éppen a szankcionálhatóságon alapul (Scheppele és Morijn, 2024). Ezért valószínű, hogy a Bíróság ítélete megpróbál majd kiegyensúlyozott lenni: egyrészt megerősíti a jogelvi üzenetet, hogy a jogállamisági kritériumokat komolyan kell venni, másrészt gyakorlati átmenetet biztosít a költségvetési folyamatban. Például elképzelhető, hogy a Bíróság kimondja: a Bizottság határozata semmis, de egy ideiglenes időszakra – mondjuk néhány hónapra – fenntartja a hatályát, hogy a Bizottság új döntést hozhasson a megfelelő indokolással és feltételteljesülési ellenőrzéssel (Craig és de Búrca, 2020).

A költségvetési jogbiztonság szempontja arra is rávilágít, hogy a Bizottság hibás döntése milyen kockázatokat rejtett magában. Ha a Bizottság már a kezdetektől betartotta volna a saját feltételeit, nem merülne fel most az uniós támogatások visszafizetésének vagy felfüggesztésének réme. Így a megsemmisítés paradox módon hosszú távon a stabilitást is szolgálhatja: intő jel a Bizottság számára, hogy a jövőben alaposabb elemzés nélkül ne engedjen politikai nyomásnak, mert annak nemcsak jogi, hanem költségvetési következményei is lehetnek (Kelemen és Pavone, 2023). Az ügy tágabb tanulsága tehát az, hogy a jogállamiság érvényesítését és a költségvetés biztonságos végrehajtását nem szembeállítani, hanem összehangolni kell. A Bíróság ítélete – bárhogy is alakuljon pontosan – precedensként fog szolgálni e két alapelv összeegyeztetésére, és iránytűként a hasonló jövőbeli esetek kezeléséhez az EU-ban.

A C-225/24. sz. ügy tanulságai túlmutatnak önmagán, és rávilágítanak az Európai Unió értékvédelmi politikájának alapvető dilemmájára: mennyiben támaszkodhat az EU jogi eszközökre a jogállamiság kikényszerítésében, és hol ütköznek e törekvések a politikai realitások határaiba. Az elmúlt években az Unió fokozatosan kiépítette a normatív kereteket a jogállamiság védelmére – új jogszabályok, bírósági ítéletek és intézményi eljárások formájában. Ezek az eszközök papíron erősnek tűnnek, azonban gyakorlati alkalmazásuk során rendre ütköztek a geopolitikai és belpolitikai megfontolásokkal (Scheppele és Morijn, 2024).

Jó példa erre a lengyel helyreállítási terv esete: a szakirodalom egy része szerint 2022-ben a Bizottság – a háborús szövetségesként kulcsfontosságú Lengyelország kedvéért – úgy hagyta jóvá a tervet, hogy a benne foglalt igazságügyi reformokat még nem hajtották végre teljesen (Sadurski, 2022). Ez a döntés egyértelműen a geopolitikai realitásokat (az Ukrajna melletti egység fontosságát) részesítette előnyben az EU normatív elveivel szemben. Hasonlóképpen a Tanács is politikai alkukat kötött: 2022 végén Magyarország bizonyos vétófenyegetéseinek feloldásáért cserébe több tagállam hajlandó volt kompromisszumot kötni a források egy részének felszabadításáról. E háttér előtt érthető, hogy a Bizottság miért volt engedékenyebb – ám jogi szempontból nézve ez az engedékenység a jogállamisági feltételesség mechanizmusát gyengítette (Kelemen és Pavone, 2023).

A Parlament és a főtanácsnok által képviselt megközelítés ezzel szemben a normatív erősítés irányába mutat: azt az üzenetet hordozza, hogy az EU alapértékei nem képezhetik politikai alku tárgyát, és hosszú távon az Unió egysége is csak úgy tartható fenn, ha a közös szabályokat mindenkire nézve egyformán alkalmazzák (Pech és Platon, 2018). Az EU „normatív építkezése” – vagyis az, hogy a közös értékek védelmére egyre kifinomultabb jogi eszközök állnak rendelkezésre – a történelmi tapasztalatok szerint mindig is ütközött a realitásokkal. A jelen ügy is azt mutatja, hogy a jogi eszköz önmagában nem tekinthető teljes körű megoldásnak: bár erőteljes jelképes és precedens értéke van egy esetleges ítéletnek a Parlament javára, az igazi változást gyakran a politikai folyamatok hozzák. Például a jogállamisági válságok egyik legkézzelfoghatóbb megoldása Lengyelországban a 2023-as választások eredménye lett, amely a jogállamiság iránt elkötelezettebb kormány kilátását hozta magával – olyasmit, amit pusztán jogi eszközökkel az EU nem tudott elérni.

Mindez nem csökkenti a jog eszközök jelentőségét, inkább arra utal, hogy az EU értékvédelme a jogi mechanizmusok és a politikai döntéshozatal együttes működésére épül. A főtanácsnoki indítvány és az abból várható ítélet megmutathatja, hogy a jog eszköztára meddig terjedhet – és terjednie kell – az EU alapértékeinek védelmében (Lenaerts, 2020). Ha a Bíróság kimondja a Bizottság határozatának jogsértő voltát, azzal precedenst teremt arra, hogy a jövőben politikai megfontolásokkal nem lehet felülírni a jogállamisági feltételeket. Ez erősíti az EU normatív erejét és hitelességét a saját tagállamaival szemben is. Ugyanakkor a geopolitikai realitások nem tűnnek el: a tagállami kormányok és az uniós intézmények továbbra is számításba fogják venni az aktuális politikai kontextust, legyen szó háborúról, energiaválságról vagy más krízisről. Az EU jövője szempontjából kulcsfontosságú, hogy e két szféra – a normatív és a geopolitikai – között egyensúly teremtődjön (Sadurski, 2022).

A normatív építkezés és a realitások közötti feszültség feloldásának egyik ígéretes útja a tagállamok belső politikai változásaival összhangban alkalmazott uniós nyomásgyakorlás. Az EU értékeket védő jogi eszközei akkor a leghatásosabbak, ha politikai akarat is társul hozzájuk – akár a tagállamok részéről, akár az uniós szintű konszenzus formájában (Scheppele és Morijn, 2024). A Parlament kontra Bizottság ügy végkifejlete megmutatja majd, hogy a pusztán jogi útra terelés mennyire képes korrigálni a politikai alku eredményezte „kihágásokat”. Ha a Bíróság a jogállamiság pártján áll, az üzenet az lesz, hogy még a geopolitikailag nehéz időkben is vannak olyan jogi minimumok, amelyekből az EU nem enged. Ezzel szemben, ha valamilyen okból a Bíróság mégsem adna helyt a Parlament keresetének, az arra utalhat, hogy a bírák a geopolitikai kontextust is mérlegelték (Kelemen és Pavone, 2023; Scheppele és Morijn, 2024).

Összegzésképpen elmondható, hogy az EU normatív identitása és a geopolitikai realitás közötti feszültség hosszú távon az Unió fejlődésének strukturális sajátossága marad. Ćapeta főtanácsnok indítványa e feszültség egyik markáns megnyilvánulása: a jog nyelvén fogalmazza meg azt az elvárást, hogy az Európai Unió ne pusztán deklaratív módon, hanem a konkrét döntéshozatal szintjén is jogállamisági közösségként működjön. E követelmény érvényesülése végső soron az uniós intézmények és a tagállamok közötti folyamatos alkotmányos párbeszéd eredménye lesz. A jogi eszközök önmagukban nem képesek minden politikai konfliktust feloldani, de nélkülük a politikai döntések normatív alapja erodálódna. A kérdés tehát nem az, hogy a normativitás és a realitás közötti feszültség megszüntethető-e, hanem az, hogy az Unió képes-e ezt a feszültséget a jogállamiság megerősítésének irányába terelni, és ezzel saját alkotmányos identitását megszilárdítani.