Hugo Grotius
Biztonságpolitika
Civilizációk
Diplomáciatörténet
Egyetemes történet
Európa
Geopolitika
Magyar külpolitika
Nemzetközi jog
Nemzetközi
  politikaelmélet
Nemzetközi politika
Világgazdaság

Könyvtár
E-könyvtár

Tanulmányok
Közlemények
Dosszié
Vita
Kommentárok
Beszámolók
Krónika
Könyvekről
Lexikon
Dokumentum-tár
Térképek
Mondások

Szerzőink
Legfrissebb

e-mail:
jelszó:

HUGO GROTIUS (Huig de Groot), a modern természetjogi felfogás és a modern politikai irodalom egyik megteremtője, aki a természet-jogon alapuló nemzetközi jog alapjait fektette le. »»

Keresés:
HONLAP SZERKESZTŐSÉG IMPRESSZUM BEKÖSZÖNTŐ LEVÉL NEKÜNK
 TANULMÁNY

GÁLIK ZOLTÁN

A következő felszólaló: az Európai Unió. A közös európai külpolitika első valódi lépései: felszólalási jog az ENSZ-ben, nagyköveti kinevezések és az új stratégiai partnerek

Az Európai Unió nem állam, de egyre erőteljesebben államként viselkedik. A közös európai külpolitika 2010 második félévében fejlődésének új szakaszához érkezett: a 2009 decemberében hatályba lépett lisszaboni szerződés eddig sohasem látott lehetőséget teremtett a számára. A névleg 1993 óta létező európai közös kül- és biztonságpolitika (CFSP) az Unió jogi személyiségének hiányában eddig nem tudta betölteni a nevében jelzett ígéretet. A lisszaboni szerződés azonban jogalanyiságot adott az Európai Uniónak, amely így aktív és passzív képviseleti joggal rendelkezik (azaz adott államokba, nemzetközi szervezetekbe képviselőket delegálhat, illetve hozzá is delegálhatnak képviselőket), nemzetközi szerződéseket köthet a saját nevében (erre korábban csak az Európai Közösségnek volt joga), nemzetközi bíróság elé terjeszthet ügyeket, vagy az előtt félként jelenhet meg. A szerződés az új keretét is megteremtette a közös külpolitika intézményi fejlődésének: létrehozta az állandó elnök és a külpolitikai főképviselő posztját, továbbá az Általános Ügyek Tanácsából kiemelte a külpolitikával foglalkozó Külügyi Tanácsot. A lisszaboni szerződés hatályba lépése azonban csak a lehetőségek megteremtését jelentette; a másik fázis, a szerződés átültetése a gyakorlatba, 2010-ben kezdődött.

 A külpolitikai főképviselő, Lady Catherine Ashton kiválasztása, hasonlóan az állandó elnök, Herman Van Rompuyéhoz, a tagállamok részéről a gyenge szupranacionális hatalmi központ igényét vetette fel. A lisszaboni szerződés által teremtett külpolitikai keretek gyakorlati megvalósításának első lépései - így Ashton feladatköre is - különösen érzékeny. A főképviselőnek szinte a semmiből kell létrehoznia politikai stábját, amelynek segítségével megkezdhette az Európai Külügyi Szolgálat (European External Action Service) létrehozását.

A közös külpolitika azonban továbbra sem egységes, a lisszaboni szerződés alapján kialakítandó új rendszer egyelőre képlékeny állapotban van. Az Unió külső képviseletét a közös kül- és biztonságpolitika irányítója (Catherine Ashton) látja el, de abban az állandó elnök (Herman Van Rompuy) is érintett. A nem hozzájuk tartozó külkapcsolati kérdésekért (preferenciális és nem preferenciális külkapcsolati rendszer) az Európai Bizottság a felelős.

 A lisszaboni szerződés hatályba lépését követő első félév színfalak mögött zajló előkészítő munkája után, 2010 őszén az Unió több fontos jelzést adott le, amelyek az első „szárnypróbálgatásokként" értelmezhetők. A szerződés egyik legfontosabb célja az Európai Unió nemzetközi szerepvállalásának erősítése, az EU láthatóbbá tétele a nemzetközi kapcsolatok rendszerében. E cél megvalósításának határozott gyakorlati lépéseit láthatjuk 2010 szeptemberében:

  1. Az Európai Unió kiterjesztett jogok elérésére törekszik az Egyesült Nemzetek Szervezetén belül.
  2. Az Európai Külügyi Szolgálat létrehozásának részeként megkezdődik az első nagykövetek kinevezése.
  3. Az új stratégiai partnerek megnevezésével átértékelésre kerülnek az Európai Unió külkapcsolati rendszerének prioritásai.

Az Európai Unió 2010. szeptember 14-én az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűléséhez intézett beadványában olyan jogokat kért magának (felszólalás és válaszadás joga, javaslattételi jog, a javaslatokhoz kiegészítések hozzáfűzésének joga, javaslatok köröztetésének és ügyrendi indítvány beterjesztésének joga), amelyekkel eddig csak ENSZ-tagállamok, illetve megfigyelői státusszal rendelkező országok rendelkeztek.

Az eddigi gyakorlat szerint az EU soros elnöke (azaz a rotációs elv alapján az éppen az elnökséget adó ország) gyakorolhatta a fent felsorolt jogokat a közgyűlésben. Látszólag technikai kérdésről van szó: a soros elnök helyett az EU állandó elnöke, a közös kül- és biztonságpolitikáért felelős főképviselő, az Európai Bizottság elnöke (José Manuel Barroso) vagy az uniós ENSZ-misszió vezetője (Pedro Serrano) lehessen a felszólaló. Azonban sok állam ezt nem egyszerű technikai jellegű, sokkal inkább az Unió nemzetközi jogi státuszát is érintő, szimbolikus értékű kérdésnek tekinti.

Az Unió érvelése szerint egyszerűen a lisszaboni szerződés gyakorlati megvalósításához van szükség erre a lépésre, azaz, tulajdonképpen, a szerződés nemzetközi elismerésének egyik lépcsőfoka lenne a fenti jogok elfogadása. Több ENSZ-tagállam azonban úgy véli, az Európai Unió - példátlan módon - olyan jogokhoz jutna, amit eddig csak államok tudhattak magukénak. Fontos leszögeznünk, hogy az Unió nem törekszik arra, hogy az ENSZ-ben államként fogadják el (szavazati jogot sem kér magának); az új jogok a megfigyelői státusszal rendelkező tagországok jogaihoz közelítenének. Az EU nem zárná ki más integrációs tömörülés (például: a Délkelet-ázsiai Nemzetek Szövetsége - az ASEAN - vagy az Afrikai Unió) hasonló jogát (azt, hogy az adott integrációnak ne egy tagállam, hanem a szervezet megválasztott képviselője lehessen a szószólója a közgyűlésben) - bár erősen kétséges, hogy más szervezetek képesek lennének-e megfelelő támogatás összegyűjtésére saját jogaik kiszélesítéséhez.

Az Európai Unió egyre intenzívebb jelenléte az ENSZ-ben pontosan mérhető: az Unió ENSZ-delegációjának létszáma jelentősen megnőtt az elmúlt évben, és sokkal több, intenzívebb és tartalmában is kibővült találkozót rendeztek.

A folyamatot nem csak az Unió politikai integrációja kiterjedésének irányából érdemes vizsgálni, hiszen az egyre inkább sürgetővé vált ENSZ-reformok egy új dimenziója vetődik fel: az államközpontú nemzetközi rendszerre alapozott ENSZ újjászervezésekor határozottan figyelembe kell venni a nem klasszikus állami szereplőket is. Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya értelmében a szervezet a tagok szuverén egyenlőségén alapul, a II. fejezet 4. cikk pedig a tagság létesítésének lehetőségéről rendelkezik: „Az Egyesült Nemzetek tagja lehet minden más békeszerető állam...". A nemzetközi intézmények megfigyelői státusszal rendelkezhetnek. Ezt a státuszt az Európai Közösség (1974), majd az Európai Unió is elnyerte. Emellett mindkettő - szintén egyedülálló módon - tagja volt, illetve tagja több, az ENSZ keretében megkötött multilaterális szerződésnek, és teljes jogú résztvevője volt számos ilyen konferenciának (pl. a kiotói és a riói környezetvédelmi tanácskozás). Ugyancsak kivételes helyzetben van, hogy nem állami szereplőként szavazati joggal rendelkezik az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetében (FAO); ugyanakkor aktívan támogatja az ENSZ több segélyezési alapját.

Egyelőre nem tudjuk, hogy mi lesz a jogok kiterjesztésére tett kísérlet végeredménye, hiszen a Karib-szigetek országait tömörítő szervezet, a CARICOM (Caribbean Community) javaslatára - melyet több afrikai, latin-amerikai és csendes-óceáni ország is támogatott, így 76:71-es szavazataránnyal, 26 tartózkodás mellett, szoros eredményként fogadtak el - a közgyűlés a döntést egy későbbi időpontra halasztotta.

Sokan vádolták meg az Unió külpolitikáját vezető Ashtont és csapatát azzal, hogy rendkívül szervezetlenül próbálták a javaslat elfogadását előkészíteni. Túl kevés időt hagytak az egyes érdekcsoportoknak a terv áttanulmányozására (bár az Unió álláspontja szerint tíz hónapja kezdődtek az egyeztetések), és nem képeztek érdemi koalíciót annak támogatására. Vitathatatlan, hogy a diplomáciai professzionalizmustól messze áll még az új uniós csapat, de ez inkább a jogi helyzet újdonságának, a külső és belső (tagállami) egyeztetés nehézségeinek, semmint a diplomaták gyakorlatlanságának tudható be. Júliusban az Unió még arra törekedett, hogy jogai kiszélesítése az összes ENSZ-szervre (így a Biztonsági Tanácsra is) vonatkozzon; azonban Franciaország és az Egyesült Királyság csak a közgyűlést érintő változtatásokat támogatta. (Korábbi elképzelések szerint, a BT-ben állandó hellyel rendelkező két ország szavazatainak - egyes konkrét esetekhez kapcsolódó - „átvállalása"/„kezelése" is szerepelt az elérendő célok között, de a határozott brit és francia ellenálláson ez megakadt.)
 A javaslat átvitelének meghiúsulása kellemetlenül érintette az Európai Uniót. A tervek szerint Ashton első közgyűlési felszólalása szimbolikus jelentőségű lehetett volna, hiszen a nemzetközi segélyezésről szóló, szeptemberi ülésen hangzott volna el - s köztudott, hogy az EU folytatja a világ egyik legjelentősebb donorpolitikáját. Így viszont furcsa helyzetbe kerülnek azok az államok, amelyek segélyezettként leszavazzák az Uniónak a kiterjesztett jogokra irányuló törekvését.

A közös külpolitika nem csak az ENSZ Közgyűlésében került a figyelem középpontjába. A Nemzetközi Valutaalap (IMF) Igazgatótanácsának átalakítását Kína, India, Oroszország és Brazília is egyre erőteljesebben igényli. Az Amerikai Egyesült Államok a jelenlegi huszonnégyről húszra csökkentené a tagok számát, ami egyértelműen a kisebb európai államok kiesését okozná, ráadásul az Európai Központi Banknak jelenleg csupán részleges megfigyelői státusza van. Figyelembe véve az Unió gazdasági erejét és a gazdasági válság alatt a Nemzetközi Valutalappal együttműködésben végrehajtott programjait (gondoljunk csak a görög, a magyar, a román példákra), feltétlenül szükséges lehet a közös munka elmélyítése, ezzel párhuzamosan pedig a jogviszony kiterjesztése.

A közös külpolitika fejlődésének felgyorsulása más oldalról is érzékelhetővé vált. Kiépítése fontos állomásához érkezett, amikor 2010. szeptember 15-én huszonnyolc szolgálati helyre kinevezték az Európai Külügyi Szolgálat első nagyköveteit. Az új külpolitika gyakorlati megvalósításának egyik nagy kérdése a nemzetállami és az azok feletti uniós intézményrendszer vetélkedése. Kik képviselhetik az Uniót a külföldi állomáshelyeken? A nemzetállami diplomáciai szolgálatból érkezők vagy az európai intézmények (elsősorban az Európai Bizottság, de a későbbiekben az Unió Külügyi Szolgálata „belső" alkalmazottaiból kikerülő) diplomatái? A kinevezéseket tanulmányozva megállapíthatjuk, hogy Ashton gondosan ügyelt az egyensúly megtartására.

A három legfontosabbnak tartott japán, kínai és dél-afrikai posztokat korábban nemzetállami szolgálatban álló diplomaták kapták (sorrendben: Hans Dietmar Schweisgut, aki korábban Ausztria uniós állandó delegációjának vezetője volt; Markus Ederer, a német külügyminisztérium politikai tervező osztályának korábbi vezetője; és Roeland van de Geer, aki holland diplomataként az EU különleges képviselője volt Afrikában). A nemzetállami kinevezettek aránya viszont alacsonyabb a bizottság képviselőinél: tizenhárom diplomata jutott be nemzetállami delegáltként, míg tizenöt bizottságiként. A helyzet újdonságát érzékelteti, hogy a kiemelkedően fontos egyesült államokbeli posztra egyelőre nem talált alkalmas jelöltet az Unió (akárcsak Brazíliához és Irakhoz). Az összes kinevezett vonatkozásában feltűnő a régi és az új tagállamok közötti aránytalanság: az utóbbiak mindössze négy posztot tudtak megszerezni, miközben például Spanyolországnak öt hely jutott. A nemzetállamok vetélkedése az Európai Külügyi Szolgálat más területein is zajlik: a színfalak mögött nagy harc folyik a legbefolyásosabb pozíciókért, így a főtitkár és két helyettesének pozíciója mellett a Politikai és Biztonsági Bizottság vezetőjének, a hírszerzési információkért felelős vezető, a költségvetési és a személyzeti vezető, valamint a négy főigazgató posztja is hosszas mérlegelés után találhat gazdára.

A szeptemberi közös külpolitikai eseménysorozat érdekes állomása volt az Ashton által megnevezett új stratégiai partnerek bejelentése a kormány- és államfőknek tartott megbeszélésen. Fontos leszögezni, hogy jogi értelemben a stratégiai partnerségnek nincs meghatározása. Az európai integráció története során sokan, régóta és sok mindenre használták a „stratégiai partner" megnevezést. Tág értelemben akkor hívtak így egy országot, ha valamilyen különleges oknál fogva intenzívebb külkapcsolatokat kívánt az integráció vele folytatni - ami kimerülhetett az éves miniszteri szintű találkozók számának enyhe emelkedésében, de követhette akár komolyabb kereskedelmi megállapodás is. (Viszont az integráció már az 1957-es római szerződésben komolyan foglalkozott a - főleg a volt gyarmati területek piacra jutását szolgáló - preferenciális és nem preferenciális kapcsolatrendszer kodifikálásával.) Ashton az Amerikai Egyesült Államokat, Japánt, Kínát, Indiát, Oroszországot, Brazíliát, Kanadát, Mexikót és a Dél-Afrikai Köztársaságot nevezte meg létező stratégiai partnerként. Az ezekkel az országokkal fenntartott kapcsolatok jellege és jogi alapja rendkívül összetett, egy csoportba sorolásuk inkább politikai üzenet, semmint létező jogviszonyok kinyilvánítása. Ashton azonban nem elégedett meg ennyivel, hanem Dél-Koreát, Izraelt, Egyiptomot, Indonéziát, Pakisztánt és Ukrajnát is stratégiai partnerként említette, ami legalábbis a helyzet komolytalanságát erősíti. Amennyiben - van Rompuy szavaival élve - a stratégiai partnerek megnevezése után az EU komoly külpolitikai stratégiát akar kialakítani, ezen a diplomáciai szinten nem lehet ilyen hibákat véteni. A partneri viszony kialakításakor a megnevezett országok messze nem eshetnek azonos csoportba, hiszen annak - a fenti gondolatmenetet követve - rossz politikai üzenete lenne a valódi stratégiai partnerek felé. Ugyancsak furcsa, hogy a stratégiai partnerek megnevezése a stratégia megfogalmazása előtt történt meg. (A közös külpolitika történetében erre a következetlenségre már volt példa, amikor 1992-ben a maastrichti szerződésben megfogalmazásra kerültek a közös akciók, és csak négy évvel később, az amszterdami szerződésben esett szó a közös stratégiák szükségességéről.)

Az eset újabb példája annak, hogy az egyre érzékelhetőbb politikai súllyal rendelkező közös európai külpolitika gyermekbetegségei hogyan törnek elő. Ügyetlenkedünk, és az ügyetlenkedés a színfalak előtt nyilvánvaló. Mint ahogy az is nyilvánvaló, hogy - immáron a gyakorlatban is - a színfalak elé került a közös külpolitika.

2010. szeptember 30.

(Első közlés: Magyar Külügyi Intézet Gyorselemzések 2010/16.  http://www.hiia.hu/index.php?menu=26&gyors=2051)

GROTIUS KÖNYVTÁR


Európa és a világ

Az európai történelem eszméje

Az iszlám Európában

Európa és Ázsia. Modernizáció és globalizáció

Iszlám és modernizáció a Közel-Keleten

Nemzetközi
kapcsolatok
története
1941-1991

Új világrend? Nemzetközi kapcsolatok a hidegháború utáni világban

© 2014 Grotius