(FRANCIS FUKUYAMA: State-building – Governance and World Order int he 21st Century.)

publikációk a szerzőtől » publikációk a recenzenstől »

Azután vettem a kezembe, másodszori elolvasás végett, Francis Fukuyama Államépítés című könyvét, hogy az eredeti angol változattal már megbarátkoztam. (E megbarátkozás mibenlétére még visszatérek.) Az angol kiadás ismeretében először röviden a magyar kiadásról szólnék.
Ami a fordítást illeti, minden tekintetben megfelelőnek találtam. Már az első oldalon láttam, hogy Kitta Gergely jó munkát végzett: pontosan, a szerzőhöz hűen ültette át magyarra Fukuyama azon mondatát, amelyben „az állam legitim hatalmi monopóliuma" kifejezéssel találkozhatunk (angolul, eredetiben: 'monopoly of legitimate power'). Ez ugyan kisebb bakinak nevezhető - Fukuyama részéről -, tudniillik szerencsésebb lehetett volna a „legitim erőszak monopóliuma" vagy az „erő legitim használatának monopóliuma" szókapcsolat (angolul: 'monopoly over the legitimate use of force'), amikor a modern államiság talán legfontosabb, Max Weber által nevén nevezett kritériumára utalt.
A magyar kiadás borítója egyenesen telitalálat. A festészetében biblikus elemeket megjeleníteni kedvelő és determinisztikus történelemnézetét minduntalan visszatükröző Erastus Salisbury Field Az amerikai köztársaság történelmi emlékműve című munkája valóban e kötet fedőlapjára kívánkozik. A képen magasodó épületek, tövükben a mediterrán és egyben diszkréten gyarmatias hangulatot árasztó fasoros-parkos területtel a Nagy Államépítő Központ látomásává minősítik át a festményt. Szemünk láttára elegyedik a visszatekintve egyszerre nyugodt pompát és pompás nyugalmat sugárzó, a restauráció szükségéért kiáltó birodalmi építészet egy hipermodern metropolisz égbe nyúló felhőkarcolóinak, avagy a globalizáció igazi parancsnoki központjának a víziójával.
Mindezt nyugtázva olvastam el újra a kötetet, mely magyar nyelven éppen annyira szétesőnek tűnt, mint eredeti változatában. Megjelenésének legfontosabb következménye abban ragadható meg, hogy most már Fukuyama is elmondhatja magáról, hogy írt egy könyvet az államépítésről. Mindazok pedig, akik az utóbbi témával foglalkoznak, immár Fukuyamára is hivatkozhatnak munkáikban, s ez jól mutat majd folyóiratcikkben is meg disszertációkban is. A szimbiotikus kör ezzel bezárul, igazán szimbiotikussá persze az teszi, hogy szerzőnk a tőle megszokott módon számos bölcs gondolatot is felvonultat legújabb művében. Ez utóbbiaknak tudható be, hogy az egyébként felemás eredménnyel végül is megbarátkoztam.
Amikor a „széteső" jelzőt használom, azért teszem, mert míg Fukuyama az első fejezetben valóban alapvető jelentőségű megállapításokat közöl az államépítés, illetve a fejlesztéspolitika kérdését illetően, a másodikban már a közigazgatás tudománya, éspedig annak is elsősorban a szervezetelméleti és intézményi közgazdaságtani megközelítése felé tesz kitérőt. Ennek a fordulatnak az értelmét természetesen valamelyest igyekszik világossá tenni - és nem is eredménytelenül, mert felismerhető az ebben a részben leírtak hasznossága a nyitófejezetben feszegetett téma vonatkozásában -, az összekapcsolás általa elképzelt módjára azonban többet is reflektálhatna, úgy vélem. A harmadik fejezetben azután nemzetközi kitekintést kapunk, elméletileg a gyenge államiság problémájára összpontosítva. Nem egészen ez a helyzet azonban: Fukuyama lassan-lassan elsodródik választott témájától, és európaiak és amerikaiak között vacillálva találja magát (az olvasóval együtt persze). Felbukkanunk tehát azon a harcmezőn, ahol Mars és Vénusz csap össze Robert Kagan (az említett bolygókat szembeállító) keresztülcsörtetése óta. A kötet ezt követően az „Államépítők Kiáltványával" zárul - Fukuyama IV. fejezetnek nevezi; másutt talán egyszerűen zárszónak vagy - tudományos műhelyek munkáiban - esetleg végrehajtói összefoglalónak ('executive summary') aposztrofálták volna ezt a fejezet.
Magam a saját végrehajtói összefoglalómat követően a recenzió hátralevő részében a könyvnek a címben megjelölt témával kapcsolatos részeit veszem szemügyre elsősorban, már csak azért is, mert jelenleg a Teleki László Intézetnél az Államok és államkudarcok a globalizálódó világban címmel futó kutatási projekt koordinátoraként egyebek mellett ezzel a kérdéssel foglalkozom.
Az első fejezet legfőbb tanulsága talán az a megállapítás, hogy a washingtoni konszenzus azért volt elszúrt fejlesztéspolitikai koncepció, mert az x-tengelyre volt „belőve". Persze Fukuyama ezt nem ebben a formában veti nekünk papírra, én kínzom az olvasót rejtélyességemmel: a konklúzióval kezdtem Fukuyama tézisének tárgyalását. Ennek előzményeként ugyanis felrajzolja az „államiságmátrixot", amely egyben függvényformában is megjeleníthető - a fejlesztéspolitikai közösség e függvény x-tengelye mentén mozgatta következetesen az origó felé az államokat, anélkül, hogy pozícióváltozásuknak az y-tengelyre vetített mértékét figyelembe vette volna. Mit is jelent ez? Az x-tengelyen az állam „kiterjedtségét" ('scope') ábrázolja Fukuyama - ez az állam által magára vállalt feladatok körét jelenti - ezt nyirbálta meg következményeiben a washingtoni konszenzus átültetése a gyakorlatba. Az y-tengelyen viszont az állam erejét ('strength') jeleníthetjük meg: nyers, „fizikai", kényszerítő erejét; ennek az erőnek a kiterjedtséggel párhuzamos, azzal összefüggő változását nem részesítette kellő figyelemben a fejlesztéspolitikát a kilencvenes évek elején meghatározó közgazdászok sokasága.
A két említett problémát, tehát az államok megnyirbálását és ezzel párhuzamos meggyengülésüket Fukuyama lényegében - megítélésem szerint helyesen - arra a téves, ösztönösen keresett ontológiai gazdaságosságra vezeti vissza, mely alapvetően „erős" és „gyenge" államokkal számol, avagy „nagy" és „kisméretű" kormányzattal, míg az államokat egyszerre mindkét dimenzióban megítélni nem törekszik. Az ilyen módon jellemezhető szemlélet például figyelmen kívül hagyja, hogy az Egyesült Államok szövetségi kormányzata, noha sok tekintetben korlátozottnak mondható, mégis kiválóan működő intézményeket biztosít társadalma számára, és egyben igen jelentős kényszerítő erővel is rendelkezik - ha pedig mégis tekintetbe veszi ezt, abban az esetben arra a téves következtetésre vél alapot találni, hogy az USA sajátos történelmi fejlődése eredményeként kialakult intézményi berendezkedés lemásolható lehet bármilyen más kulturális közegben is, a világ bármely pontján.
Persze a dominánssá váló szemléletek mögött azért érdekeket is mindig gyaníthatunk - nehéz elfogadni, hogy kizárólag egyfajta „naivitás" vezetett volna a strukturális alkalmazkodásra „ítélt" államok esetében a Nyugat részéről az olyan mértékű liberalizáció kikényszerítéséhez, amely ugyanakkor a Nyugat országai számára elfogadhatatlan lett volna, illetve elfogadhatatlannak tűnik továbbra is.
A fentiekhez kapcsolódóan fontos felhívni a figyelmet a mátrixnak egy sajátosságára: míg az y-tengely világos értékítéletet tükröz, hiszen a modernitás konvencionális bölcsessége alapján az erős államokat preferáljuk a gyenge államokkal szemben, addig az x-tengely mentén jóval kétségesebb, hogy melyik irányban „helyes" az elmozdulás. A neoliberális megközelítés kínál vagy inkább kínált egy egyértelműnek nevezhető választ e kérdésre - az utóbbi időben azonban, például a piackudarcok vagy a nem gazdasági természetű, de a gazdaságra erősen ható társadalmi és politikai bajforrások jelentőségének felismerése nyomán, neoliberális berkeken belül is oldódóban a konszenzus e tekintetben.
A dilemma azonban félrevezető, figyelemelterelő lehet. Fukuyama meg is állapítja, hogy Kelet-Ázsia sikeres és Latin-Amerika kevésbé sikeres államainak összevetésében, illetve helyzetük eltérésének magyarázatában az állam kiterjedtségében mutatkozó különbségeknél jóval fontosabb rámutatni az egyes állami intézmények megfelelő (vagy nem megfelelő) funkcionálására.
Szerzőnk ezek után kitér a demokrácia és a diktatúra ellentmondásos megítélésére is az államépítés vonatkozásában. Idézi Samuel P. Huntington „autokratikus átmenettel" kapcsolatos tételeit, melyek a diktatórikus védőszárnyak alatt fokozottan érvényesülő technokráciát össznépi megváltófegyverként idealizálják - lévén, hogy esetükben nem szükséges legyűrni a hagyományos társadalomnak a reformálódással szembeni, például brutális Bokros Lajos-karikatúrákban megnyilvánuló ellenállását. Ennek kapcsán Fukuyama inkább elutasító álláspontot vesz fel, utalva a technokrácia technokrácia-voltának nem objektív megállapítására, az állami tevékenység áttetszőségének hiányából következő problémákra, illetve a helyi kultúrák, normák mellőzhetetlenségére az univerzális(nak vélt) racionalitás diktálta modernizációval szemben.
Ugyanakkor Fukuyama mégsem látja nélkülözhetőnek a kívülről vagy felülről kikényszerített változásokat. Megállapítja, hogy a gyenge államok esetében gyenge a belső igény a reformra. Ezt tudományosan igazolni persze meglehetősen nehéz lenne, gondolatmenete mégis innen szökken tovább. A fejlődésre ösztönzésnek alapvetően két útját nevezi meg: a kondicionális hitelnyújtást, illetve a megszállást és az ily módon a helyiektől „elvett" igazgatást.
Ezen a ponton némileg ellentmondásba keveredik önmagával, mert kijelenti, hogy az amerikai Millennium Challenge Account legfőbb hibája a „bukott államok" segítésének elutasítása. Ezek szerint ugyanis nem igazán kíváncsi rá, hogy a segélyezés hiányában jelentkeznének-e a fejlődés irányában ható belső impulzusok ezekben az országokban. Mindez különösen annak fényében meglepő, hogy nem sokkal ezután egyfajta agyonfejlesztés problémájáról kezd beszélni, ami végeredményben a kapacitásépítés helyett a kapacitáskiszívás irányában hat. Sok segítő szándékú kormányzati és nem-kormányzati donor debilizáló mértékű kontrollt igyekszik gyakorolni a támogatott kormányok felett a források elköltésekor, vagy egyszerűen megkerüli a segíteni kívánt államok hivatalos vezetését.
Fukuyama ennek nyomán viszont jogosan veti fel: a donoroknak választaniuk kell a kapacitásépítés és a rövid távú hatékonyság között. Az előbbi érdekében a hatékonyságvesztést is el kellhet fogadnunk - ahogy egy gyermek sem tanulna meg biciklizni, ha szülei mindig a vállánál fogva tartanák őt. „Hagyjátok őket elbukni!" - jelentik ki ide kapcsolódóan az államkudarcokkal foglalkozó szakirodalom bizonyos szerzői, például Jeffrey Herbst, a gyenge államokra vonatkozóan.
Ez a bizonyos feltételekkel megszívlelhető megállapítás adja meg egyben a felütést a második fejezet közigazgatás-tani kitérőjéhez, melynek során Fukuyama főleg a vezető-végrehajtó ('principal-agent') viszony problémáit elemzi a terület számos művelőjének munkáin keresztül. Szóba kerül az ellenőrzés és a feladatok delegálásának igénye között mutatkozó ellentmondás, a „diszkrecionalitás" kívánatos mértéke vagy az „alacsony specifikációjú" tevékenységek számonkérésének problémája. Utóbbiak kapcsán Fukuyama egyébként közöl egy ábrát, amely szerint az egyetemi oktatás kevésbé ellenőrizhető, mint a külügyek végzése (erről azért lehetne vitatkozni). A hagyományos intézményi közgazdaságtani és szervezetelméleti megközelítéseket azonban kiegészíti egy, a normák szerepét, jelentőségét jobban kiemelő felfogással is, aminek a fejlesztéspolitika szempontjából nyilvánvaló relevanciája lehet. Hiába tesz azonban olykor az egyes idézett közigazgatási bölcsességek fejlesztéspolitikai relevanciájára vonatkozó utalásokat, összességében hiányzik a módszeres végigtekintés a felsorolt temérdek elméletnek az első fejezetben foglaltakkal kapcsolatos alkalmazhatóságát illetően. Amit Fukuyama a Japán esetéről, illetve az ottani, a második világháborút követő amerikai „államépítési" törekvésekről elmond a fejezet végén, az rendkívül érdekes és tanulságos, megítélésem szerint azonban nem elegendő.
A harmadik fejezet kezdése ezek után némi zavarosságot is mutat. Fukuyama kijelenti például, hogy a gyenge államok fenyegetést jelentenek, mert megsértik az emberi jogokat, vagy például megtámadják a szomszédaikat - ami azért furcsa, hiszen elvileg „gyengék". E zavarosságot csak némiképp oldja, hogy Fukuyama az államkudarcokkal foglalkozó szakirodalom jellemző megközelítésével ellentétben kész gyengének nevezni szinte minden, bárminemű intézményi gyengeségtől szenvedő államot. Viszont helyesen állapítja meg, hogy a gyenge államok problémája a kilencvenes évek során elsősorban humanitárius megfontolások alapján izgatta a döntéshozók fantáziáját, míg 2001. szeptember 11-e óta a kérdésnek inkább a biztonságpolitikai megközelítése vált dominánssá.
Nem sokkal később Fukuyama azzal frusztrál minden valamirevaló antiimperialistát, hogy az „álságosság mögé búvó imperializmus" helyett egy ország-világ orcájába vágott imperializmussal áll elő, kijelentvén, hogy az 1990-es évek humanitárius intervenciói ténylegesen egyfajta nemzetközi birodalmi hatalom kiterjesztéséhez vezettek a világ „bukott államok adta" részén ('over the failed state part of the world' [sic!]), s erre ma már biztonsági okokból is szükség van. Akik az államkudarcok szakirodalmát ismerik, azoknak a nyugati világban jelentkező, többnyire posztmodernnek vagy defenzívnek titulált, nyíltan vállalt neoimperializmus persze nem okozhat nagy meglepetést.
Mielőtt elmenne vagy eltévedne az „amerikaiak" és az „európaiak" közötti, mára már agyontaglalt nézeteltérések elemzésének irányában, Fukuyama még felsorolja az államépítés három lehetséges esetét: a konfliktus utáni országok újjáépítését, a szétesett államok talpra állítását, illetve az intézményi korrekciókra szoruló államok jóval specifikusabb megsegítését. És felveti a kérdést, létezhet-e alternatívája a (legalább) félig gyarmati viszony kialakításának a problémás államok megsegítése végett. Ezen a ponton sajnos elszakad az imperialista megközelítéssel kapcsolatos korábbi őszinteségétől. A kérdés ugyanis inkább az lenne: mi képesek vagyunk-e elfogadni a gyarmatias kapcsolatok alternatíváját, bármi is legyen az, annak minden, minket sújtó következményével együtt?
Mivel pedig a válasz az utóbbi kérdésre egyértelmű „nem", Fukuyama következtetése, melyet a záró fejezetben von le, miszerint az államépítés képessége a fejlett államok hatalmának fontos részét képezi majd a jövőben, helyesnek látszik. Viszont, és nem bírom ki, hogy ebbe ne kössek bele, az államépítést kizárólag a puha hatalom ('soft power') gyakorlásának részeként értelmezni korántsem tűnik elfogadhatónak. Egy beavatkozás nyomán a helyi politikai viszonyok kreatív átalakításához szinte minden esetben szükséges lehet kisebb-nagyobb ellenállást leküzdeni - azt pedig (legalább elrettentőként szolgáló) katonai erő nélkül véghezvinni aligha lehetséges, és nem hiszem, hogy Fukuyama másképp gondolná ezt.

Francis Fukuyama: Államépítés – Kormányzás és világrend a 21. században. Budapest, 2005, Századvég Kiadó, 197 old.

(Eredeti: Francis Fukuyama: State-building – Governance and World Order int he 21st Century. Ithaca, New York, 2004, Cornell University Press.)